韓長賦就國務院《關于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)的指導意見》答記者問

　　近日，國務院發(fā)布《關于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)的指導意見》（以下簡稱《意見》），對建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)（以下簡稱“兩區(qū)”）進行了總體部署。日前，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦就《意見》出臺的背景、總體目標、如何推動建立“兩區(qū)”等問題，接受了記者專訪。
　　記者：近幾年的中央有關文件中曾提到過“兩區(qū)”的概念，但總體而言，“兩區(qū)”還是一個新名詞、新事物，我們該怎么認識和理解“兩區(qū)”？
　　韓長賦：《意見》明確“兩區(qū)”是指糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，包括稻谷、小麥、玉米三大谷物糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等五類重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)。建設糧食生產(chǎn)功能區(qū)的概念是2010年浙江省最先提出并著手實施的，目的是在浙江這樣的糧食主銷省，要劃定800萬畝耕地，建設并固定其糧食生產(chǎn)功能，以保障一定的糧食自給率。從浙江的實踐看，是可靠可行的。國家層面有一個從探索思考到基本成熟和工作部署的過程。2015年的中央一號文件就提出要“探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)，將口糧生產(chǎn)能力落實到田塊地頭、保障措施落實到具體項目”，黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃建議，再次明確“探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)”，這一階段的主要工作是探索和研究。此后，2016年的中央一號文件要求“制定劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、棉花、油料、糖料蔗等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)的指導意見”，2016年第十二屆全國人民代表大會第四次會議審議通過 “十三五”規(guī)劃綱要進一步明確 “建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，確保稻谷、小麥等口糧種植面積基本穩(wěn)定”，這一階段主要是研究制定國家層面的政策制度來規(guī)范建立“兩區(qū)”。在此基礎上，2017年中央一號文件提出，科學合理劃定稻谷、小麥、玉米糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，要求落實政策來劃定建立“兩區(qū)”。
　　總的看，在歷經(jīng)多年種植結(jié)構(gòu)調(diào)整后，農(nóng)作物種植區(qū)域布局基本穩(wěn)定，建立“兩區(qū)”本質(zhì)上是把種植糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)勢區(qū)域相對固定下來，以生產(chǎn)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品為功能，實施差別化、定向化扶持政策，進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。建立“兩區(qū)”也是農(nóng)產(chǎn)品主體功能區(qū)在農(nóng)業(yè)領域的進一步細化落實，對于鞏固提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力，掌握戰(zhàn)略主動權(quán)，具有重要意義。
　　記者：國務院發(fā)布《意見》，推動在全國范圍內(nèi)建立“兩區(qū)”，主要是出于什么考慮？“兩區(qū)”的建立，對于糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將發(fā)揮哪些作用？
　　韓長賦：《意見》在“指導思想”中明確，建立“兩區(qū)”要深入貫徹習近平總書記治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，以確保國家糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給為目標，以深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以主體功能區(qū)規(guī)劃和優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局為依托，以永久基本農(nóng)田為基礎，將“兩區(qū)”落實到具體地塊，優(yōu)化區(qū)域布局和要素組合，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量效益和市場競爭力，為推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設、全面建成小康社會奠定堅實基礎。推動建立“兩區(qū)”主要有三方面考慮：
　　一是落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。近年來，我國糧食連年增產(chǎn)，棉油糖等重要農(nóng)產(chǎn)品供給充足，但工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水用地矛盾不斷凸顯，直接影響國家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。以關系國計民生的糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品為重點，以耕地保護紅線、永久基本農(nóng)田為基礎，在水土資源環(huán)境條件較好、農(nóng)業(yè)基礎設施比較完善的優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，劃定并建設“兩區(qū)”，增強糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力，是落實新時期國家糧食安全戰(zhàn)略的重大舉措。二是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，農(nóng)產(chǎn)品供求關系發(fā)生了深刻變化，部分農(nóng)產(chǎn)品階段性供過于求與品種結(jié)構(gòu)矛盾并存，必須大力推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。通過建立“兩區(qū)”，進一步聚焦核心品種和優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，將糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)用地細化落實到地塊，優(yōu)化區(qū)域布局和要素組合，可以為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力提供堅實支撐。三是完善農(nóng)業(yè)調(diào)控方式，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技水平不高，主要農(nóng)作物耕種收綜合機械化率較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和管理方式比較粗放。以“兩區(qū)”為平臺，推動農(nóng)業(yè)科技集成和推廣應用，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展機制，有利于推動建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，引領全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，有利于完善農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控方式，實現(xiàn)國家強農(nóng)惠農(nóng)政策精準定位、精準施策、精準監(jiān)測和精準評價，更好地調(diào)動地方政府和農(nóng)民發(fā)展糧棉油糖生產(chǎn)積極性。
　　記者：“兩區(qū)”建設是一項系統(tǒng)工程，涉及方方面面的工作，其中最主要的抓手、最核心的工作任務是什么？
　　韓長賦：《意見》對建立“兩區(qū)”作出了系統(tǒng)部署，從劃定、建設、監(jiān)管和政策支持、組織領導都明確了思路、路徑、措施，核心就是四個字“劃、建、管、護”。劃：按照《意見》確定的劃定標準和程序，在3年內(nèi)劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)9億畝、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)2.38億畝，扣除復種、重疊面積，“兩區(qū)”耕地面積10.4億畝，占現(xiàn)有耕地面積20.3億畝的51.2%，占永久基本農(nóng)田面積15.46億畝的67.3%。確保將優(yōu)質(zhì)耕地穩(wěn)定地用于糧棉油糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。建：以“兩區(qū)”為載體，按照集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的要求，大規(guī)模推進高標準農(nóng)田建設。加大新型主體培育，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農(nóng)業(yè)社會化服務體系，提升推廣服務能力，整體提升“兩區(qū)”綜合生產(chǎn)能力。管：嚴格按照基本農(nóng)田保護條例等相關法律法規(guī)，管控“兩區(qū)”用途。充分應用現(xiàn)代信息技術，做到“兩區(qū)”地塊全部建檔立冊、上圖入庫，形成糧棉油糖等重要農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)全國“一張圖”，實施精準化、動態(tài)化管理。護：通過加大對“兩區(qū)”的政策支持，增加基礎建設投入，完善財政政策，創(chuàng)新金融支持政策，形成有力度、有約束的政策體系，激勵和引導地方政府和農(nóng)戶重農(nóng)抓糧不吃虧、得實惠，確保“兩區(qū)”持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
　　通過努力，爭取用3年時間完成劃定工作，“兩區(qū)”內(nèi)的糧食作物和重要農(nóng)產(chǎn)品種植全部實現(xiàn)信息化、精準化管理；用5年時間基本完成建設工作，形成布局合理、設施完善、產(chǎn)能提升、管護到位、生產(chǎn)現(xiàn)代化的“兩區(qū)”，國家糧食安全的根基更加穩(wěn)固，棉油糖等重要農(nóng)產(chǎn)品自給水平保持穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全掌控能力全面增強。
　　記者：《意見》中提出要劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)9億畝，重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)2.38億畝，請問確定這個數(shù)字的主要依據(jù)是什么？
　　韓長賦：《意見》強調(diào)要堅持“底線思維、科學劃定，統(tǒng)籌兼顧、持續(xù)發(fā)展，政策引導、農(nóng)民參與，完善機制、建管并重”，并明確劃定糧食功能區(qū)9億畝、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)2.38億畝，主要是著眼于貫徹落實國家糧食安全戰(zhàn)略和保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，結(jié)合供需形勢預判和生產(chǎn)形勢分析進行劃定。按照新時期國家糧食安全戰(zhàn)略，以稻麥兩大口糧自給率100%和玉米、水稻、小麥三大谷物自給率保持在95%左右為目標，測算了糧食生產(chǎn)功能區(qū)9億畝劃定面積，其中，6億畝用于口糧生產(chǎn)。即，劃出現(xiàn)有稻麥用地面積83%，實現(xiàn)保障95%的口糧產(chǎn)量；劃出現(xiàn)有三大谷物用地面積80%，實現(xiàn)保障90%以上的谷物自給率。加上“兩區(qū)”之外的產(chǎn)能，“口糧絕對安全、谷物基本自給”就有充分的保障。同時，按照發(fā)揮比較優(yōu)勢、優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定農(nóng)民收益的思路，測算劃定重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)2.38億畝，可確?，F(xiàn)有供給水平不降低。其中，大豆保護區(qū)1億畝、油菜保護區(qū)7000萬畝、棉花保護區(qū)3500萬畝、糖料蔗保護區(qū)1500萬畝。確定“劃定”目標時，兼顧了立地條件（如糧食生產(chǎn)功能區(qū)要求15度坡度以下）、糧棉油糖不同品種的復種、各省生產(chǎn)現(xiàn)狀與潛力等因素。此外，按照戰(zhàn)略性物資生產(chǎn)調(diào)控的有關要求，《意見》提出在海南、云南、廣東等省，擇優(yōu)劃定天然橡膠生產(chǎn)保護區(qū)1800萬畝。
　　記者：什么樣的耕地將被劃為“兩區(qū)”？在劃定工作中，我們將采取什么標準？如何去推動劃定任務的落實？
　　韓長賦：《意見》明確了科學合理劃定“兩區(qū)”的標準，即：水土資源條件較好，坡度在15度以下的永久基本農(nóng)田；相對集中連片，原則上平原地區(qū)連片面積不低于500畝，丘陵地區(qū)連片面積不低于50畝；農(nóng)田灌排工程等農(nóng)業(yè)基礎設施比較完備，生態(tài)環(huán)境良好，未列入退耕還林還草、還湖還濕、耕地休耕試點等范圍；具有糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的種植傳統(tǒng)，近三年播種面積基本穩(wěn)定。優(yōu)先選擇已建成或規(guī)劃建設的高標準農(nóng)田進行“兩區(qū)”劃定。這些標準就是要確保劃入“兩區(qū)”的耕地是高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)耕地，能夠長期穩(wěn)定用于糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。
　　《意見》明確劃定“兩區(qū)”采取 “自上而下分解任務”、“以縣為基礎精準落地”、“審核和匯總劃定成果”。實際操作中突出抓好四方面工作：
　　一是細化任務，將劃定任務逐級分解落實到市縣鄉(xiāng)。按照《意見》要求，國家將根據(jù)“兩區(qū)”劃定總規(guī)模和各?。▍^(qū)、市）現(xiàn)有耕地總面積及劃定永久基本農(nóng)田保護面積、糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品種植用地面積等因素，確定各?。▍^(qū)、市）的劃定任務。各?。▍^(qū)、市）應綜合考慮資源稟賦、發(fā)展?jié)摿Αa(chǎn)銷平衡等情況，將本省劃定任務逐級細化分解到市、縣、鄉(xiāng)。二是劃優(yōu)保優(yōu)，在永久基本農(nóng)田內(nèi)劃定優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)用地。糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗生產(chǎn)保護區(qū)在永久基本農(nóng)田中劃定，劃入地塊要符合《意見》提出的水土資源、集中連片、生態(tài)環(huán)境、基礎設施、種植傳統(tǒng)等方面基本條件，優(yōu)先選擇已經(jīng)建成或規(guī)劃建設的高標準農(nóng)田進行“兩區(qū)”劃定。天然橡膠生產(chǎn)保護區(qū)按照有關要求劃定。三是落到地塊，建立“兩區(qū)”數(shù)字化地圖和數(shù)據(jù)庫。按照《意見》明確的“兩區(qū)”劃定標準，以第二次全國土地調(diào)查和永久基本農(nóng)田劃定的圖件、數(shù)據(jù)為基礎，將劃定任務落實到具體地塊，明確地塊面積以及灌排工程條件、作物類型、承包經(jīng)營主體、土地流轉(zhuǎn)情況等信息，統(tǒng)一編號，建立數(shù)字化地圖和數(shù)據(jù)庫。四是明確重點，把生產(chǎn)優(yōu)勢區(qū)作為劃定重點區(qū)域。按照糧棉油糖種植現(xiàn)狀面積和承擔的劃定任務，將產(chǎn)糧大縣和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)優(yōu)勢縣作為工作重點縣，加強劃定工作的指導和督促，在工作經(jīng)費等支持上予以傾斜，確保“兩區(qū)”劃定工作順暢有序推進。
　　記者：“兩區(qū)”劃定后，國家有哪些支持政策來促進“兩區(qū)”建設和發(fā)展？
　　韓長賦：《意見》明確，在大力推進“兩區(qū)”建設和加大對“兩區(qū)”政策支持兩方面發(fā)力。在推進“兩區(qū)”建設上，要把“兩區(qū)”作為農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資安排的重點領域，加大基礎設施建設投入，加強骨干水利工程等大中型工程建設，配套完善田間工程、節(jié)水改造等基礎設施建設。在完善財政支持政策上，要健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，逐步提高“兩區(qū)”所屬縣（市、區(qū)）的人均財力保障水平，推進“兩區(qū)”范圍內(nèi)各類資金整合統(tǒng)籌使用，率先在“兩區(qū)”范圍內(nèi)建立以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)補貼制度；在創(chuàng)新金融支持政策上，要在符合條件的范圍內(nèi)探索開展糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體營銷貸款試點，加大信貸支持，優(yōu)先在“兩區(qū)”范圍內(nèi)探索農(nóng)產(chǎn)品價格和收入保險試點，推動“兩區(qū)”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災害保險全覆蓋。
　　記者：“兩區(qū)”劃定后，怎么進行管理，以確保“兩區(qū)”的用途不變化，切實發(fā)揮應有的作用？
　　韓長賦：《意見》明確了四個方面措施，一是依法保護“兩區(qū)”。“兩區(qū)”耕地嚴格按照永久基本農(nóng)田管理，嚴控對“兩區(qū)”的占用。二是強化監(jiān)督考核。將考核結(jié)果與相關政策支持掛鉤，通過前面講到的政策激勵，引導農(nóng)民種植目標作物。三是加強監(jiān)測督察，保障“兩區(qū)”用途。充分運用現(xiàn)代信息技術、遙感技術建立“兩區(qū)”監(jiān)測管理體系，實現(xiàn)動態(tài)化、精準化管理。四是落實管護責任。地方各級政府逐級簽訂“兩區(qū)”管護責任書，層層落實責任。按照“誰使用、誰受益、誰管護”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與“兩區(qū)”地塊的經(jīng)營主體簽訂農(nóng)業(yè)基礎設施管護責任書，督促和指導經(jīng)營主體加強設施管護。